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　　【摘要】农村低保制度的有效实施是我国脱贫攻坚的重要举措，然而，在当前低保救助力度与保障水平低下的时候，却出现了泛福利化的悖论。从制度层面反思这一悖论的形成，发现：在制度顶层设计中存在将专项救助内容固化为低保对象救助内容的情况，制度运行中关注多重因素的瞄准方式使得救助对象出现偏差，低保制度与其他制度缺乏衔接也使得制度内容叠加。为了充分发挥农村低保制度的功能，首先要重申各项救助的价值取向，其次要加强专项救助制度的建设与独立性，最后通过信息化手段促进各制度的衔接以及提高救助效率。

　　【关键词】救助不足,泛福利化,制度因素,价值取向,专项救助

　　一、问题的提出

　　2007年国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，标志着农村低保制度正式建立，家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民可以享受最低生活保障救助。农村低保制度建立至今已经走过10个年头，在中央政府大力支持与各级政府积极推动下，基本上实现了“应保尽保”。何植民(2014)对农村低保政策实施效果进行评价，认为其政策在经济、社会与文化等方面发挥了积极而明显的作用。

　　农村低保制度为解决农村贫困人口基本温饱问题，保障贫困人口的生活需求，帮助贫困人口走出贫困困境做出了实质性的效果。农村低保制度在稳步推进取得成效的同时仍不可避免地产生一些问题，如低保对象瞄准失误、筹资机制不稳定、低保标准地区差异大等，国内学者对此进行了大量的实证研究。

　　本人对现有的研究进行综述分析，认为现有的农村低保制度存在两个悖论：一方面农村低保救助力度与保障水平低下。李春根(2010)以我国中部地区江西省农村低保制度运行实践的调研资料为基础，分析发现农村低保人均补差水平偏低，无法满足低保对象的需要。柳清瑞、翁钱威(2011)采用扩展线性支出模型(ELES)计算得到的最低生活保障标准偏低，保障效果不良。

　　杨立雄(2012)从消费的视角对农村最低生活保障标准的分析表明，这一标准基本能满足最低收入户的食品支出(20%)，但仅能满足其总消费支出的60%，而且农村食品消费替代率和总消费替代率也呈现下降趋势。韩华为、高琴(2017)基于2012年中国家庭追踪调查(CFPS)，针对应保已保、应保未保和全部应保家庭进行了统计分析，发现低保救助未能给贫困家庭提供充足的保障，除了应保未保家庭需要覆盖外，应保已保家庭的保障水平也有待进一步提高。

　　农村低保制度救助水平低下已是学界公认的问题。另一方面，在农村低保救助标准偏低、救助效果不充足的同时却出现了低保泛福利化的现象，也有学者称为“多重福利叠加”或低保“特权化”问题。邓大松、王增文(2008)认为农村低保制度缺乏诚信和道德约束使得制度运行面临着一个难题——如何既能使困难群体得到最低保障，又能避免养懒汉。

　　仇叶(2017)将低保制度的泛福利化看做制度错位的表现，既是制度边界的错位，也是再分配中价值与利益分配的错位，表现为低保对象背离底线群体、保障标准超出底线标准、福利倒挂三个方面。陈文琼、刘建平(2017)认为救助扩大的农村低保政策除了对生活于绝对贫困线之下的困难群体进行兜底救助的政策功能之外，还在实践着由政策外权利捆绑附加的医保功能、对残疾人进行生活帮扶的社会保障功能、对上学困难的农户进行帮扶的教育保障功能等。贺雪峰(2017)认为国家为了保护低保户而加诸低保户的各种社会救助使得低保户“特权化”，从而导致各种非低保户争低保，且不是要低保补差而是要低保特权的荒谬事情。

　　低保泛福利化不是个别地区单独存在的特例，已经是我国普遍存在的问题，有些学者直接指出，当前的低保政策已经变成了一项综合性保障体系。低保制度属于再分配制度，在有限的分配资源中存在部分超额救助势必会使资源整体受到挤压。是什么原因致使在我国农村低保救助力度与保障水平尚不充足的情况下出现泛福利化的问题?如何有效解决这一悖论是值得我们去探讨的。

　　二、产生的原因

　　(一)制度设计因素

　　2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》指明农村最低生活保障制度的目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。低保救助具有收入救济与底线救助的制度属性，即对达不到基本生存标准的困难群体实行“按标补差”、“应保尽保”，解决生存问题。在我国城乡低保制度有序实施的同时，各类专项救助逐步建立起来，城乡低保制度、特困人员供养与专项救助共同形成了我国社会救助体系的基本框架，2014年颁布《社会救助暂行办法》使得社会救助制度立法化。

　　然而，《办法》规定专项救助的救助对象基本上都是围绕低保对象开展的，如医疗救助，国家规定最低生活保障家庭成员、特困供养人员、县级以上人民政府规定的其他特殊困难人员可以享受医疗救助;在教育救助方面，国家对在义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员给予教育救助;在住房救助方面，国家对符合规定标准的住房困难的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员给予住房救助等等。社会救助制度的顶层设计就已经将各项专项救助的内容固化为低保对象的特权，甚至可以将低保泛福利化、“特权化”看做是政府的政策安排。

　　因而，即便是在农村低保救助力度与保障水平不充足的情况下，低保泛福利化在全国大范围出现不足为奇。虽然《社会救助暂行办法》在一定程度上对社会救助各项内容进行了整合与规范，规定由民政部统筹全国社会救助体系建设，但《办法》规定的政策执行、救助服务提供又由不同的部门负责，如低保制度由民政部审核与提供服务、医疗救助由医疗卫生部门提供服务，住房救助由住房保障部提供审核与服务，就业援助由劳动部门提供等，我国社会救助制度的服务体系碎片化问题依然存在。在社会救助信息系统未建立、信息传播闭塞的情况下，救助服务供给主体多样化就容易滋生多重救助。

　　(二)制度运行因素

　　农村最低生活保障制度这十年的发展历程可以视作一种制度的扩大化过程，具体表现为各地政府致力于扩大低保覆盖对象与提高低保标准。在低保制度的扩大化实践中，由于农村村民收入难以量化，传统的收入核查法在农村不奏效，一般采用社区瞄准法，将贫困家庭根据困难程度排序，按照配额从贫困人群中选拔最贫困的家庭给予救助(刘凤芹、徐月宾，2016)。

　　社区瞄准法除考虑收入是否低于贫困线这一基本因素外，还考虑诸多影响家庭创收能力和家庭生活水平的因素，特别是申请家庭是否有病残、年老体弱、丧失劳动力等脆弱对象。实践过程中瞄准因素的多元化使得低保对象的身份复杂化，低保制度除了解决温饱生存问题外逐渐背负起预防和解决因病致贫、因病返贫的功能，低保制度总体目标定位在实践中被遗忘，“膨胀化”的救助目标使得制度功能叠加，进而导致制度运行中出现救助泛福利化。

　　此外，其他救助制度运行方式也产生了影响。我国社会救助制度实行属地管理，地方各级人民政府统筹与落实各项救助的具体内容，而地方财政有限与人力资源有限，制度对象识别、获取制度对象信息又需要消耗过高的经济成本与人力成本，为节省制度对象识别成本，地方政府纷纷选择搭乘制度便车的途径。

　　最低生活保障制度作为社会救助体系最早建立的制度，在对象瞄准、资格审核、制度管理等方面具有一定的普遍性与经验性，如地域与层级管理、核对方式、收入计算种类与方式等。因而，低保制度成为了其他救助制度的便车，地方政府将其他救助内容甚至是福利都与低保对象捆绑，造成低保对象获得了除低保底线救助之外的超额救助。

　　(三)制度衔接因素

　　我国各项制度在建立初期基本上都是本着“头痛治头、脚痛治脚”的理念，很多制度的建立都是为了解决当时的问题而产生的，缺乏统筹观与战略观，城乡分割、地域分割、身份分割、部门分割、制度分割广泛存在于我国社会保险、社会救助乃至整个社会保障体系之中(孙淑云，2015)。

　　社会救助与社会保险、社会福利、慈善救助的制度分割与缺乏衔接使得制度内容重叠的空间更大。以社会保险中的新型农村合作医疗保险与社会救助中的医疗救助为例，两种都是医疗保障的形式，新农合由卫生部主导、医疗救助由民政部门统筹，两项制度合力为低保户提供“三重优惠”的医疗福利：一是参加新型农村合作医疗费用全免;二是比合作医疗制度规定的报销起付线更低，报销比例更高;三是在新农合之外可以享受二次甚至三次报销。多重报销之后，低保户所要承担的医疗费用非常低廉，其所拥有的医疗保障条件要远远超过一般新农合参保人，也远远超越了当前农村医疗的普遍水平。在农村医疗水平普遍不高的情况下，两项医疗保障缺乏衔接使得医疗福利叠加，产生低保救助泛福利化。

　　三、农村低保制度悖论的矫正

　　(一)回归低保制度与专项救助价值取向

　　低保制度泛福利化的主要体现是低保对象都可以享受其他专项救助的内容，因而，要将其他专项救助制度的内容从低保制度松绑，最基础的就是要重申与回归低保制度与专项救助的价值取向。农村最低生活保障制度是农村社会救助体系的第一层次，属于基础性的社会救助制度，它是为了解除收入在贫困线以下的困难群体生存危机的底线救助，其救助价值在于保障贫困群体的生存权，稳定、持久、有效地解决农村贫困人口的温饱问题。

　　而专项救助制度是社会救助体系的第二层次，是为了解决困难群体在医疗、教育、住房、就业等方面的特殊困难而提供的专项服务，可以认为是一项带有福利色彩的公共服务，专项救助制度可以让贫困群体共享发展成果，它追求的是公平正义共享(张浩淼，2007)，在贫困群体或低收入群体中应当具有普惠性。

　　农村低保制度与专项救助价值取向不一致，因而无论是在制度设计抑或是在制度的实际运行中应当以制度的价值取向为基础，不能把其他社会保障应解决困难的对象都纳入最低生活保障对象，也不能把其他社会保障制度没有入围的有困难的对象遗漏掉，有特殊需求的贫困群体与低保户均可申请专项救助，但必须同等地按照制度流程进行申请，保障专项救助对贫困群体的公平。

　　(二)加强专项救助制度建设

　　我国的专项救助制度起步较晚，救助对象的界定不完善，很大程度上与农村低保制度、五保供养等既有救助对象相互重合，救助对象简单的重合使得低保制度超负荷运行、泛福利化，限制了专项救助制度功能的有效发挥，为此，应当加强专项救助制度建设。

　　在救助对象方面，根据每个单项制度的具体情况，确定各自的标准和范围，可以考虑将收入在贫困线以下以及处于贫困边缘的困难群体都纳入到保障范围中来，救助的获得要经过申请与审核，低保家庭中如有特殊需要的就要同时申请获得专项救助，其他低收入人群经有关部门核实确实有需要的也可以获得专项救助(如该项需求的支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的可以获得专项救助)。如此才能够有效实现其政策目标，同时减轻农村低保制度所承载的压力。

　　在资金筹集方面，我国目前社会救助资金筹集主要来源于地方人民政府的财政预算(按照省、市、县三级财政按比例共同负担的原则)，中央财政对财政困难地区给予适当补助。然而，地方政府救助资金的支出存在明显的分化，2016年各级财政共支出农村低保资金1014.5亿元，城乡医疗救助支出资金332.3亿元，城乡临时救助支出资金87.7亿元，其他专项救助资金支出未有统计数据(数据来源：2016年社会服务发展统计公报)。

　　由2016年的数据可以看到大部分资金都分配到低保制度中，其他专项救助制度可获得的资金很少甚至是直接依附在低保制度资金支出，不单独列支。救助资金分配差异大的源头应该是地方财政支出以及中央财政补贴的有限性，可以考虑采取先中央后地方的分担原则，在全国范围内实行中央财政统一管辖，分区拨付资金的体制(林闽钢，2010)，这样既可以减轻地方财政的负担，也可以提高中央财政补贴的准确性与有效性。

　　由于专项救助制度具有脆弱性，各方面都不完善，因此，可以选择依托具有相关性的社会保险来开展救助工作，如医疗救助制度依托新型农村合作医疗制度，新农合根据参保人的实际情况筛选出需要接受医疗救助的对象;就业救助可以依托失业保险制度，借助失业保险相对完善的岗位补贴、培训补贴、费用减免等措施，帮助贫困且失业对象更快恢复就业。

　　(三)推进信息化建设，提高救助效率

　　社会救助制度是一项极为复杂的工作，低保制度的管理要经过申请、审核审批、公示后才到资金发放，假若其他专项救助制度也按照低保制度的管理流程则需要消耗大量的成本，地方政府为了减轻制度成本才选择搭乘低保制度的便车。要解决低保制度便车、松绑依附在低保制度上的各项制度，可以借助信息化手段。

　　建立社会救助申请人信息库提供准确的查询服务，可以省去各救助制度分别识别救助对象的成本，将资金真正用到提高救助标准上，也有利于提高救助制度的透明度以及提高社会监督;此外，信息库可以根据申请人的实际收入情况进行及时调整，有利于低保制度实行“有进有退”的动态管理。

　　当然，救助申请人信息系统除立足于基本信息与救助信息，还应当大力推进建立跨部门跨区域跨系统的信息资源的整合，可以将社会救助申请人信息系统与社会保险服务系统实行对接，信息共享不仅可以促进社会救助制度与社会保险制度的衔接，减少保障内容重叠，动态信息在一定程度上可以提前获知参保人是否存在贫困趋向，假若存在便可以提前采取救助措施，在苗头上就预防贫困。

　　参考文献：

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　　[6]林闽钢.中国社会救助体系的整合[J].学海,2010(4).

　　[7]刘凤芹,徐月宾.谁在享有公共救助资源?——中国农村低保制度的瞄准效果研究[J].公共管理学报,2016(1).

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　　[10]孙淑云.社会保障体系“分化”与“整合”的逻辑[J].公共行政,2015(1).

　　[11]杨立雄.最低生活保障标准的适度性研究:消费的视角[J].中国经济问题,2012(5).