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　　摘要：随着国内外粮食发展环境变化，粮食安全内涵不断丰富发展。粮食安全形势既出现新问题，也面临新机遇。推动农业供给侧结构性改革，提高我国粮食安全水平，就需要认真分析这些新问题，把握新机遇，以便为农业供给侧结构性改革提供改革切入点，更好保障国家粮食安全。

　　关键词：粮食安全;粮食安全内涵;农业供给侧结构性改革

　　一、 粮食安全内涵的新发展

　　世界粮农组织(FAO)把粮食安全定义为：确保任何人在任何时候既能买得到又能买得起他们需要的基本食物。从这个定义来看，世界粮农组织是从消费者个人需求角度定义粮食安全的。 而我国对粮食安全内涵的理解更注重国内粮食总体需求自给自足，即确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”。

　　确保“谷物基本自给，口粮绝对安全”是十八大以来中央为我国粮食安全划定的底线，近几年我国粮食产量稳中有进，巩固了我国粮食安全底线不被突破。 但在新的发展形势下，我国粮食安全却面临诸多新问题，我国粮食总体向好的外表下隐藏着诸多新矛盾。 这使得我国粮食安全面临的形势更加复杂，也对我国粮食安全的内涵提出了更高的要求，粮食安全的内涵得以不断丰富和发展。 本文认为，粮食安全应从过去主要关注“量”的需求向关注粮食横向产业链安全和纵向四维度安全新内涵转变(图 1)。

　　粮食安全的新内涵包括横向产业链安全和纵向四维度安全。 横向产业链包括生产环、流通仓储环和市场交易环，确保粮食安全就必须保障粮食横向产业链条各环节安全及各环节之间有效衔接和运转流畅。 纵向四维度安全包括粮食总量安全、结构安全、质量安全和生态安全，每一个维度都是粮食安全不可或缺的组成部分。 横向产业链安全与纵向四维度安全侧重角度不同，横向产业链安全侧重于微观具体层面，关注粮食从生产、流通仓储到市场交易各环节安全。 而纵向四维度安全侧重于宏观抽象层面，总量安全、结构安全、质量安全和生态安全都是对粮食安全宏观层面的评价标准。

　　二、 当 前 粮 食 安全形势面临新变化

　　1. 总量与结构：从总量不足到结构失衡。 2003 年 粮 食 产 量 较 1998 年 下 降 15.93% 。 2003 年，我国小麦产量为 8 648.8 万吨， 产量连 续 四 年 下 降 ， 为 1989 年以来的历史最低水平。 同 年， 我国稻谷产量为 16 065.56 万 吨，产量连续六年下降 ，为 1982 年 以 来 的最 低 水 平。 2000 年全 国 粮 食 需 求 缺 口 为 1 782.5 万吨，到 2003 年已 经 扩 大 到 5 555 万吨。

　　为了应对粮食总产量大幅下降的局面， 自 2004 年以来，中央高度重视我国“三农”工作，连续十四年发布了有关“三农”工作的“一号文件”，我国农业农村发展取得显著成绩， 粮食产量从 2003 年的 8614 亿斤增加到 2015 年的 6.21 亿吨，实现“十二连增”(2016 年产量为 6.16 亿吨)。 粮食产量连续四年(2013-2016)稳定在 6 亿吨以上。 与 2003 年相比，目前我国粮食需求缺口大幅缩小，粮食总量供求不足的矛盾得以缓解。 据陈锡文(2016)测算，2015 年我国粮食需求缺口为 400 亿斤左右，但进口量却在 2 495 亿斤。粮食进口量远超国内需求缺口的根源在于国内粮食产业结构出现失衡。 一方面，某些粮食品种如大豆在国内供给严重不足;另一方面，某些粮食品种如玉米在国内出现阶段性供给严重过剩，粮食产业结构失衡已成为当前粮食安全形势面临的主要矛盾，关注粮食安全问题，也应该从过去关注粮食总量不足向关注产业结构失衡转变。

　　2. 亩产与质量： 从亩产不高到质量供给不足。 2004 年以来，我国粮食单位面积产量也呈现上升趋势，谷物单位公顷产量由 2003 年的 4 872.89 公斤增加到 2015 年的 5 983.95 公 斤 ，2015 年 粮 食 亩 产 比 2003 年提 高 76.7 公斤。粮食增产背后最突出的问题就是为了增加粮食单产而投入大量农药、化肥等石化制品，2003 年~2014 年，我国农药和化肥用量分别增长了 36.3%和 36.5%，目前我国农药使用量是世界平均水平的 2.5 倍，化肥施用量每公顷达 400 公斤，是国际安全警戒线的 1.8 倍。 但两者使用效率与欧美发达国家还有较大差距，据农业部数据显示，2015 年我国三大粮食作物农药和化肥利用率分别为 36.6%和 35.2%，而欧美国家农药和化肥利用率均在 50%以上。

　　3. 单环与全链条： 从单环问题凸显到全链条问题显现。 在 21 世纪初期，粮食安全的主要短板在生产环，主要体现在粮食生产能力不足，产量连年下跌，导致粮食供求缺口不断加大。 随后，为了补齐农业生产短板，确保粮食增产，农业政策过于重视生产环，虽然保住了我国粮食增产的目标，却影响了我国粮食横向产业链平衡发展。农业政策过度关注生产环，就会相对忽视流通仓储环和市场交易环的作用，甚至可能会推出为了保增产而损害其它环节发展的政策。 近年来，其它环节问题逐渐显现，例如，在流通环节出现市场流通主体单一，在仓储环节出现仓储过剩、浪费严重，在市场交易环节出现国内外价格持续倒挂等问题。此外，农业政策过度关注生产环也会对生产环自身造成不利影响，为了粮食增产造成生产环严重透支，影响粮食生产的可持续发展。 因此，从横向产业链来看，粮食安全面临的问题已从本世纪初期单环问题凸显向当前全链条问题显现转变。

　　4. 国内与国际： 从国内粮农积极性不高到国际竞争压力加大。 2003 年，我国粮食产量出现下滑主要原因在于粮价较低，种粮收益低，导致粮农种粮积极性不高。 2004 年以来，为充分调动农民种粮的积极性，避免“谷贱伤农”，扭转粮食产量大幅下跌局面，国务院在粮食主产区对小麦和稻谷实行了最低收购价制度，2007 年又 制 定和 实 行 了玉米临时收储政策。 这些政策制定的初衷是为了保障农民种粮收益，起“托底”作用。

　　三、 从横向和纵向两个方向推动农业供给侧结构性改革

　　1. 从横向产业链推动农业供给侧结构性改革。(1)生产环：推动农业生产方式、经营方式的转变。 我国大豆亩产水平仅相当于全球平均亩产量 2/3 左右，不仅与国际平均水平相比差距甚大，而且与国内其它粮食品种产量相比处于绝对劣势地位。 与国际粮食生产成本相比，我国粮食生产成本普遍偏高。 因此，提高我国粮食亩产水平，降低粮食生产成本，这就需要在农业生产方式上加大对农业科技投入力度，提高农业科技进步贡献率和机械化水平，实现机器对人力的大规模替代。农村劳动力大量流失等诸多农村新变化也为农业经营体系创新提供了契机， 应该根据各地农村发展形势变化，在坚持家庭联产承包责任制基础上鼓励发展不同农业经营主体和经营模式，推动土地流转，实现适度规模经营。同时，还应该大力发展农业服务业，提高农业服务业服务水平，扩大农业服务业服务规模，降低服务成本，为农户经营提供农业生产辅助服务，更好促进农业生产。

　　(2)流通仓储环：确保流通顺畅、仓储合理安全。 仅就粮食流通而言，未来应该努力实现流通主体多元化、流通渠道多样化、流通方式现代化和流通管理信息化建设。 实现流通主体多元化，就是要避免市场收购主体只有中储粮一家，防止出现卖粮难，而是要通过财政金融政策支持鼓励有资质、有能力的市场主体参与粮食流通。 实现流通渠道多样化，就是要拓宽粮食消费渠道，促进过腹转化和加工转化。 实现粮食流通方式现代化和流通管理信息化，就是依靠现代化物流工具进行运输，依靠信息化技术进行管理调控，提高流通效率，降低流通成本。

　　2. 从纵向四维度推动农业供给侧结构性改革。

　　(1)总量安全：允许总量稳中有波动。 在保障其他农作物面积不大幅减少前提下，依靠现有粮食播种面积和农业科技水平，粮食总量的完全自给自足无法实现，现有粮食产量已处于历史峰值水平。 当前，粮食安全面临的主要矛盾已不是粮食总量供求严重不足的矛盾，而是存在于农业供给侧的横向产业链矛盾和纵向四维度矛盾。 粮食产量的持续增长和积累也为推动农业供给侧结构性改革提供了缓冲空间。 推动农业供给侧结构性改革，应该彻底抛弃唯增产论政策倾向，允许粮食总量稳中有波动。 粮食总量一旦发生大的波动，可能会对社会稳定和粮农利益造成不可逆伤害。 在粮食总量平稳的基础上允许出现一定幅度波动，这也符合农业供给侧结构性改革的需要。

　　(2)结构安全：平衡调整粮食产业结构。 从 2015 年我国粮食品种供求矛盾来看， 稻谷和小麦供求基本平衡，大豆和玉米供求矛盾突出，2015 年我国大豆进口量大约相当于国内生产量 7 倍，大豆对外依存度超过 80%。 玉米受替代品进口量激增影响， 导致国内玉米产能出现严重过剩，玉米库存量处于历史高位。 从宏观来看，调整粮食产业结构，应该继续确保稻谷和小麦处于绝对安全水平，增加大豆供给，调减玉米供给，同时还应该根据市场需求增加优质特殊粮食供给。

　　在确保不增加生态环境新账的同时，还应该还生态环境旧账， 还生态环境旧账要坚持循序渐进和分级治理原则， 循序渐进主要是为了防止粮食产量出现大幅波动，优先根治土壤重金属含量过高、灌溉水污染严重等生态脆弱地区，渐次推进其它生态修补。 生态环境分级治理是根据环境污染特点，如污染来源、污染程度等，有针对性地制定靶向治理方案，节约治理成本，提高治理效率。

　　参考文献：

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　　[2] 胡鞍钢，等.粮食安全“十三五”规划基本思路[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2015，(5)：158-165.

　　[3] 陈锡文.适应经济发展新常态.加快转变农业发展方式——学习贯彻习近平同志在中央经济工作会议上的重要讲话精神[J].求是，2015，(6)：20-22.

　　《粮食安全视角下农业供给侧结构性改革问题研究》来源：《现代管理科学》，作者：王立锋，董艳玲。