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　　内容提要:当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分发展之间的矛盾。在“不平衡不充分”问题中，最关键的是“发展不平衡”问题。作为一种回应型法，财税法的社会利益本位性质和对社会经济发展的调控性决定了财税法具有促进社会平衡发展的作用。财税法衡平发展功能的内涵可从税收公平、财政转移支付和创新驱动发展三个维度展开。税收法定、预算公开和创新激励财税政策法治化形塑了财税法衡平发展功能的法治结构。财税法衡平发展功能是对发展不平衡不充分问题的能动回应，统一于促进社会平衡发展和人民共享发展成果的宏伟目标中。

　　关键词:社会主要矛盾,财税法,法治,衡平发展

　　一、问题的提出

　　财税乃庶政之母，古今中外的无数深刻史例彰显了财税在国家治理中的重要地位。2017年中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平同志代表第十八届中央委员会向大会所做的报告中指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这是党中央对我国社会发展主要矛盾的精确定位，深刻揭示了在新的历史时期我国经济社会发展的新特点和新情况，明确了我国经济社会发展下一步的主要任务。作为一门经世济用的学科，财税法理应对我国社会主要矛盾的历史性变化作出积极回应。财税法要发挥好在国家治理能力和治理体系现代化中的基础性作用，必须及时回应社会发展的每一步转变。承载这一职责的基点在于财税法的功能。①财税法的功能是指财税法在调整财税关系过程中所表现出的一种外在功效。②具体而言，就是回答财税法“应当做什么”以及“效果如何”的问题。我国现有研究成果主要着重于财税法的规范功能，即财税法对财政权控制和纳税人权利保护的作用，而对于财税法的第二层次的功能体系，即财税法在经济社会发展维度的功能的探讨尚付阙如。财税法的本质属性是公共财产法，是经由私人财产转化而成的公共财产的正当化及其运行规则，是国家财政治理的基础性法治规范。③公共财产法以公共财产为规范对象，公共财产权是政府基于其公共性特质取得、用益和处分财产的权力。④作为规范“公众之财”的财税法，其指向的公共财产既然取之于民，则应用之于民，自然具有社会福祉之属性，即财税法在价值维度上具有公共性、民生性与福利性。易言之，财税法促进国计民生和维护公共利益的功能是财税法价值本质的外化与体现。

　　推荐期刊：《财税与会计》河南省财政厅主办，财税、财会工作刊物。交流财税、财会工作如何服务于改革开放搞活的实践经验，报道财政、税收和财务会计理论研究成果，促进财税财会工作发展。荣获中文核心期刊(1992)。

　　党的十九大报告提出我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，其中“充分”与否是更偏向于总量描述的概念，“平衡”与否直指发展质量的描述。在“不平衡不充分”的问题中，最关键的是“不平衡”，“不充分”问题从属于“不平衡”问题。财税法的社会功能，即财税法对社会发展的规范引导和利益平衡功能，与党的十九大提出的发展不平衡问题具有逻辑上的一贯性和自洽性，对于解决新时期我国社会发展出现的区域性、结构性失衡问题具有积极的能动作用。笔者提出并论证财税法的衡平发展功能，即财税法对促进社会平衡发展的作用，其中“衡平”(equitable)概念来源于普通法系，其含义即为公正、正义、公平，具有深刻的伦理和法律内涵。衡平代表了事实上的公正，是对法律正义的校正。针对我国经济社会发展中的众多非均衡和不公平现象，赋予税法更多的衡平意蕴实有必要。⑤笔者将在法理上明确并厘清财税法衡平发展功能的内涵，论证衡平发展功能的法治构造，进而在学理上证成财税法衡平发展功能的正当性与可行性。

　　二、我国社会主要矛盾的现实解读与财税法的回应性

　　长期以来，我国社会主要矛盾表现为人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾。造成这一矛盾的根源在于我国落后的社会生产。随着改革开放的深入和现代化建设的发展，我国经济建设取得了举世瞩目的成就。一方面，我国已成为世界第二大经济体，对世界经济增长的贡献率超过30%;另一方面，人民生活水平显著提升，在总体上实现小康，到2020年将全面建成小康社会。广大人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且对公平、民主、法治等更高层次的需求日益增长。发展不平衡不充分问题更加突出，成为制约全国各族人民共享改革成果和追求美好生活的主要因素。发展不平衡不充分体现在多方面，但经济发展的不平衡不充分是最根本的，由此从深层决定了我国社会主要矛盾的变化。⑥财税法作为回应型法，应能动地对社会主要矛盾的变化作出积极回应。

　　(一)我国社会主要矛盾的现实解读

　　我国经济社会在高速发展的同时，自身也承载着高昂的社会成本。在不平衡不充分发展形势下，城乡之间、行业之间、区域之间差距被加速拉大，直接逼近社会运行成本的承载限度并导致社会矛盾激化。我国诸多不平衡不充分发展的现象表现为以下几方面:

　　1.城乡发展不平衡。我国自1949年以来长期实行政府主导型加快赶超工业化战略，通过压低农产品价格、工农业产品价格“剪刀差”等方式“以农哺工”进行工业化积累，表现为城乡二元产业政策、城乡二元要素配置和城乡二元国民收入分配制度。虽然近年来国家通过新农村建设和财政转移支付等手段大力发展农业农村生产力，但城乡经济分割的格局依旧是中国社会经济的显著特点。现阶段，城乡发展不平衡表现为城乡经济发展差距依然较大，城乡要素配置失衡，要素流动从农村单向流向城镇的趋势明显;城乡公共服务发展不平衡，农村基础设施和公共服务能力亟待加强;城乡二元经济结构仍未完全打破，户籍、土地的二元结构加剧了城乡发展的不同步。数据显示，2016年我国城镇居民人均可支配收入33，616元，农村居民人均可支配收入12，363元，城乡居民收入倍差2.72，虽然从数值上看城乡居民收入差距在缩小，但收入差距依然较大。⑦在基尼系数方面，2016年我国基尼系数为0.465，比2015年上升0.003，位于公认的0.4～0.5“收入差距较大”区间。

　　2.区域发展不平衡。虽然我国已实施区域发展战略多年，但近年来东、中、西三大区域的发展差距却呈现进一步加大趋势，中部地区面临“经济洼地”困境，西部与东部发展差距持续扩大。以长江经济带为例，其土地面积约占全国20%，在2016年却贡献了全国40%以上的经济总量。2016年全国各省市GDP排名前三的广东、江苏和山东，三省GDP之和占所有省份GDP总和的29%，接近全国GDP总量的三分之一。此外，区域之间的协同发展机制不完善、分工不合理现象突出。在区域内部的发展也不平衡，如在京津冀地区，北京与天津发展态势良好，而河北并未从京津冀一体化建设中获得更好的发展机会。

　　3.结构发展不平衡。我国产业结构、收入分配结构和投资消费结构亟待优化。当前我国的产业结构面临着钢铁、水泥等传统产业产能过剩、制造业大而不强、高新技术产业和高水平服务供给不足的困境，导致实体企业经济效益下行压力巨大、工业品价格下降及金融风险加大。我国劳动密集型、资源密集型产业面临着新兴经济体的激烈竞争，依靠要素投入驱动的增长模式已难以为继。新的依靠科技创新、劳动者素质提高驱动的模式还未形成。收入分配结构中，劳动报酬在初次分配中的比重较低，税收对收入再分配的调节作用不佳。国民经济增长主要依靠投资和出口，消费对经济增长的促进作用有待加强。近年来虽然投资和消费对经济增长的贡献都在加大，但投资的贡献增长更多。跨越“中等收入陷阱”依旧任重道远。诚然，上述不平衡发展的产生，既有历史遗留的因素，也有国际经济环境变化和技术发展的影响，但在我国政府主导型经济发展模式下最大的影响变量是制度供给。因为“任何时候，地理条件、人的禀赋都是既定的，只有制度的供给才是变量”。⑧事实上，发展不平衡的肇因是区域、产业间初始资源要素配置不合理，后续经济权利和经济制度的供给错位和扭曲又进一步放大了这一缺陷。

　　(二)财税法对我国社会主要矛盾的回应性

　　对于转型社会的法律研究，美国学者从法与社会关系的角度出发，按照不同的标准把社会中存在的法律现象分为压制型法、自治型法、回应型法，分别代表“作为压制性权力的工具的法律”“能够控制压制并维护自己的完整性的一种特别制度的法律”“作为回应各种社会需要和愿望的一种便利工具的法律”。⑨财税法的社会利益本位性以及财税法对社会经济发展的调控性决定了财税法的回应型法性质。

　　第一，财税法的社会利益本位性质决定了财税法对我国社会主要矛盾的回应性。财税法规范政府对税收的征收和使用，协调经济发展过程中发生的各种公私融合型社会关系，维护社会公共利益和追求共同发展。财税法的社会利益本位性必然要求财税法在国家与纳税人之间、政府与社会之间协调，整合公权力与私权利，如通过倾斜性税收政策和财政转移支付制度实现财税法治公平与效率目标的平衡。这其实反映了财税法对于社会发展的平衡与协调作用，即财税法通过对经济权利(力)的影响与干预，平衡国家与纳税人之间、行业之间和区域之间的资源配置，推动社会财富分配的均衡化，实现社会财富的公平分享，从而满足“人民日益增长的美好生活需要”。

　　第二，财税法对社会经济发展的调控性决定了财税法对我国社会主要矛盾的回应性。在理想的社会模式下，每一个公民的权利义务配置都是完全对等、没有差异的，公民个体都能平等地获得发展机会。此时，法律制度应当只作为一种客观评价的标准以维护公平正义，而不是指导公民的经济行为。瑏瑠就财税法而言，其制度设计中不能出现带有促使调控受体积极投资和营利的规定，而应当将经济行为的选择权完全交给调控受体本身。但在实际的经济生活中，财税制度设计不可避免地受到量能课税原则和受益原则的影响与制约。因为初始权利配置的公平状态在运行过程中难免会受到各种因素的干扰，为了保证初始的公平状态能够延续到最终的分配环节，需要量能课税原则对富者多课税，对贫者少课税，保证公民财富差距控制在合理范围内;需要受益原则来消减公民之间由于天性禀赋差距带来的财富差距，保证基本公共物品提供的均等化。

　　由此可见，财税法作为一种法律制度安排，不是孤立存在的，而是与经济社会发展紧密相连的，其通过不断调整财税法律关系主体之间的权利(力)配置实现实质税负公平和经济均衡发展。由此可见，财税法作为一种回应型法，应当具有明确的目的导向，及时回应社会发展不平衡、不充分的新问题。由于社会经济活动的复杂性和立法者认识能力的有限性，财税法规则必然总是处于“不完备发展”的状态，而社会发展的迫切性和社会公众对良法善治的期待性又要求财税法完成有限法律规则面对无限社会现实的适应，这就要求财税法具有回应我国社会主要矛盾的能力。财税法的回应性要求财税法突破形式法制的框架，以主动调节和相机抉择的方式在解决我国社会主要矛盾的进程中积极回应社会公众的诉求，以灵活性、开放性的方式推进社会实质公平和社会均衡发展。

　　三、结语

　　财税法的衡平发展功能是财税法对解决我国社会发展不平衡不充分矛盾的回应与出路。在提炼财税法的衡平发展功能时，应特别强调财税法作为“法”的属性，以“法的功能”为逻辑起点，结合转型期中国的社会现实，用辩证的、发展的眼光审视衡平发展功能的定位与演进。在利用财税法衡平发展功能解决社会发展不平衡不充分矛盾的过程中，财税法表现出对纳税人权利的保障、对创新驱动的激励、对财政收支平衡和税收公平的要求，并在宪法层面找到了坚实的法律依据，瑐瑦呈现出与民主法治、公平正义等普世价值的良性互动。在这一过程中，税收法定、预算公开等财税法基本原则清晰可见，赋予了财税法衡平发展功能厚重的法理意蕴，打通了理论与实务之间的壁垒。

　　财税法治有助于协调各利益主体之间纷繁复杂的关系，使财税改革凝聚起最大共识。瑐瑧在我国当前的法治语境下，财税法衡平发展功能有利于推动国家治理能力现代化和建立现代财政制度的基础性法治规范，通过解决社会主要矛盾，进行财税法治创新，实现财税法对社会平衡发展和人民共享发展成果的正向促进作用。