华盛论文咨询网

　　

　　摘要：随着PPP模式在各类公共服务领域的广泛应用和我国环保市场对社会资本的逐步放开，环保PPP项目广受追捧。通过汇总分析截至2018年1月31日中国财政部PPP项目数据库的官方数据，对我国环保PPP项目在全国31个省、市、自治区的投资情况、行业分布情况、落地情况和国企偏好情况进行梳理，并针对我国环保PPP模式存在的问题提出相应的政策优化建议，以期为PPP模式在我国环保产业今后的研究与实践提供参考。

　　关键词：PPP模式,环保产业,发展格局,存在的问题,优化对策

　　一、环保产业应用PPP模式的作用及相关研究

　　综述近年来，对环境质量提升的公众需求不断增长，政府加强环境治理的信心和决心也越发强烈。在我国环保产业应用PPP模式，有利于发挥社会资本的技术优势，加速政府职能的转变，对于解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的环保建设之间的矛盾具有非常重要的意义。2014年以来，我国多个部委陆续发文以加速推广PPP模式，财政部更是要求在垃圾处理、污水处理等环保领域“强制”进行PPP模式的应用。

　　目前，中外学界对环保产业应用PPP模式的相关研究稍显不足，大多集中于案例分析与具体行业分析等“点”的层面，对环保PPP模式总体运行特点这样“面”的研究比较少。为此，本文在前人研究的基础上，从我国环保PPP模式应用现状的分析出发，研究现有情况暴露出的环保产业应用PPP模式存在的主要问题，并提出相应的政策优化建议，希望能引发读者对当前大热的环保产业PPP模式的冷思考，也为PPP模式在我国环保产业的应用提供一定的借鉴思路。

　　二、我国环保PPP的发展格局

　　根据截至2018年1月31日财政部PPP项目库中3611个环保PPP项目信息，本文梳理了我国环保PPP项目的区域投资情况、行业分布情况、区域落地情况和国企偏好情况。项目涵盖了财政部PPP项目库中生态建设和环境保护、市政工程、能源、水利建设、林业、政府基础设施等六大领域。值得注意的是，西藏自治区目前尚未推进环保PPP项目。

　　(一)环保PPP项目省际投资不均

　　通过分析我国环保PPP项目的区域投资数量和金额情况，我们发现，无论是环保PPP项目的数量，还是投资额都存在省际分布失衡的特点。环保PPP项目数量超过200个的省、市、自治区有6个，包括四川省、贵州省、新疆维吾尔自治区、河北省、河南省和山东省，主要分布在我国中西部地区。环保PPP项目投资金额最高的地区为新疆维吾尔自治区(4581.64亿元)。一般说来，项目数量和投资额呈现同向变化，但各省项目平均投资额的差异会导致项目数量和投资额的趋势分歧，如吉林省的环保PPP项目数量和投资总额均不在全国前列，但其平均项目投资金额为全国最高。

　　(二)环保PPP行业马太效应明显

　　由环保PPP项目的行业分布情况(见表1)可以看出，我国环保PPP项目行业马太效应明显。污水处理、综合治理、垃圾处理行业的PPP项目数量排在前三名且与其他行业项目数量相差较大，三者合计占比可达63%。进一步统计可知，我国各省、市、自治区的环保PPP项目三大行业占比在38.46%—100%之间，环保PPP行业集中的情况普遍存在。

　　(三)环保PPP项目落地情况不佳

　　通过分析我国环保PPP项目的区域落地数量和落地率情况，我们发现各地区环保PPP项目落地率整体偏低。在统计的3611个环保PPP项目中，处于落地阶段的项目仅有978个，即环保PPP项目的落地率仅为27.08%。另外，我国各地区环保PPP项目落地情况差异很大，在安徽省环保PPP项目落地率达到75.00%的情况下，黑龙江省落地率仅为1.85%。

　　(四)环保PPP项目国企偏好突出

　　在公私合作关系中，地方政府倾向于和国有企业合作是所有PPP项目突出的共有特点，根据中国政府采购网的统计数据，2016年落地PPP项目中民企中标比例只有26%。由于环保PPP项目合约期很长，地方政府出于对企业风险承担能力的考虑，偏向于国企中标。在统计的978个落地环保PPP项目中，中标社会资本为国企性质的有698个，即环保PPP项目民企中标率仅为28.6%，这与政府采购网测算的民营企业在PPP项目中的劣势情况吻合。此外，我国各个省份均存在较高的国企偏好，地区间国企偏好差异并不明显。

　　三、我国环保项目PPP模式发展存在的问题

　　(一)各地环保PPP政策贯彻力度存在差异

　　我国环保PPP项目省际投资不均的发展情况是由各地环保PPP政策贯彻力差异造成的。对于贵州省、新疆维吾尔自治区等经济较不发达的省(区)，地方政府在环保设施建设和环境质量提升方面缺乏资金预算，有较大的引入社会资本的需求。因此，这些地区环保PPP项目数量很多，投资金额也较大。

　　但对于经济发展水平较高的地区，地方政府的预算本身足够支持环保项目建设，他们往往认为没必要为了项目费事搞PPP模式。这种认为环保产业公私资本合作就是为了融资的观点是片面的，在环保领域应用PPP模式不仅能扩大环保市场规模，满足人们日益增长的美好生活需求，还能提高政府预算支出的效率，让企业发挥市场主导性优势。

　　(二)环保PPP回报机制不健全

　　我国环保PPP行业马太效应明显的发展格局主要是由环保PPP回报机制不健全造成的。在各类环保PPP项目中，污水处理项目采用使用者付费模式、环境综合治理项目由政府来付费是相对固定的，除此之外的环保PPP项目的付费机制并不明晰。对于这些回报机制不明确的环保PPP项目，政府付费的绩效要求是什么，政府付费的比例怎么计算，同一行业的不同项目可能差异很大，社会资本加入该领域的“后顾之忧”就会增多。因此，社会资本往往选择参加污水处理、综合治理等收益机制明确的PPP项目，而对其他环保行业的项目持观望态度，这就造成了环保PPP项目行业发展不平衡的问题。

　　(三)环保PPP立法与执法过程的成本分配不均

　　造成我国环保PPP项目落地情况不佳的原因在于环保PPP领域的政策法规难以落实，大量项目滞留在前期识别、准备和采购阶段。政策法规落实困难的根本原因在于环保PPP立法与执法过程成本分配的不均匀。尽管我国目前环保PPP领域的根本立法尚未落地，但伴随该领域诸多政策、法规的颁布，可以预期环保PPP立法总会实现。

　　虽然大量政策法规的出台及时反映了社会需要、跟上时势要求，但这些政策法规并没有收到太高的预期效果，执法和守法的成本相对高昂。由于政府推广环保PPP的较大决心和社会对环保领域的关注，政府往往急于出台政策规范，在政策法规论证确立的过程中耗费的精力不多，而后续执法过程又需要付出较多的成本来落实政策，或对仓促出台的先验政策法规进行弥补。

　　(四)环保PPP创新发展受限

　　由于地方政府在推广环保PPP项目时倾向于与国有资本合作，民营资本受到天然歧视，这削弱了环保PPP创新发展的可能。民营企业对市场的敏感度、经营的灵活性具有天生的优势，拥有技术创新、降低生产经营成本的极大动机。

　　目前，我国一些大型民营环保企业(如碧水源、桑德等)由于行业进驻时间早、重视技术研发，拥有较大的资金、技术优势，形成了环保行业内的竞争力。如果环保PPP项目对民营企业的准入门槛过高，会对这些技术性强、资金雄厚的企业造成打压，不利于环保PPP产业的创新发展。如果这些大型民营企业参与环保PPP项目都难以实现，那么我国环保领域中大量存在的中小企业就更是难以生存。这涉及到公平问题，更关乎环保PPP未来创新发展的前景，因为广大中小企业具有创新发展的巨大潜力。

　　四、我国环保PPP模式优化对策

　　(一)全面深化各地区环保PPP产业建设

　　要提升我国环保PPP项目建设水平，必须全面深化各地区环保PPP产业建设，推动环保PPP项目规模和执行能力的全面发展。对于项目规模比较大但落地率较低的省份，如项目数量最多的贵州省以及项目投资额最大的河南省，要提升地方政府推进环保PPP项目的能力，主要包括政府和社会资本沟通的能力以及多政府部门内部协调能力。对于具备环保PPP模式发展能力但没有形成市场规模的地区，要强化地方政府对环保PPP模式的政策贯彻，通过自上而下的政策引导，提高当地环保PPP产业水平，让更多的社会资本参与到环保PPP项目中，也促进地方政府的职能转型。

　　(二)建立统一明确的环保PPP行业回报机制

　　针对环保PPP回报机制不明确的问题，笔者认为，应该对各个环保行业的收费机制进行规范明确，并且针对不同发展程度的环保行业实施不同的行业激励方案。对于污水处理、垃圾处理等发展时间很长、市场化水平已经很高的环保行业，可以采用成本加成合约(“使用者付费”模式)，使社会资本占有的租金最小化，项目公司收取的公众使用费随着运维成本的变化而变化。对于生态保护、景观绿化等逐步发展的环保行业，应该采用激励性合约(“使用者付费+可行性缺口补助”模式)，确定企业激励程度和占有租金的合理比例，以有利于这些行业的良性发展。对于充电桩、能源储备等发展程度较低的环保行业，可以采用固定价格合约(“政府付费”模式)，以激励社会资本更多地进入这些行业。

　　(三)将成本—收益分析纳入环保PPP政策制定过程中

　　目前我国环保PPP领域落地项目比例低，部分政策法规执行成本高昂，其原因在于立法论证过程缺乏对政策执行成本和收益的综合考量。政府部门应尽快构建环保PPP政策推行的成本收益测算体系和绩效评估体系，规范系统地评估环保PPP政策可能带来的正面作用和负面效应，从而在社会净收益最高的目标下选择政策执行净成本最低的方案。对环保PPP政策成本和收益的分析越透彻，后期政策执行中的问题就会越少，具体环保PPP项目推进过程中遇到的阻碍就越少，也才能促进更多项目的落地。

　　(四)引导民营企业更大地发挥作用

　　要提升我国环保PPP项目建设水平，必须促进区域环保市场国有企业和民营企业的均衡发展，让民营企业发挥更大的作用。目前，我国环保PPP领域限制民营企业发展的主要因素是政府设置的项目准入门槛，要逐步破除地方政府对国企中标的过度偏好，提高民营企业的环保PPP项目参与率，改善民企和政府沟通困难、地位不对等的状况。要不断推进体制机制创新，完善相关政策措施，创造平等投资机会，完善价格管理和政府补贴机制，发挥政府对产业投资的引导带动作用，从而吸引更多社会资本特别是民间资本进入，推动各地环保PPP模式的长期发展。

　　参考文献：

　　[1]贾蕾，刘文佳.基于供给侧结构性改革的环保“公私合营机制”(PPP)政策建议[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：58-59.

　　[2]刘军，卓玉国.PPP模式在环境污染治理中的运用研究[J].经济研究参考，2016，(33)：40-42.

　　[3]ErnestEffahAmeyaw，AlbertP.C.Chan.Criticalsuccessfactorsforpublic-privatepartnershipinwatersupplyprojects，Facilities，2016，(34)：124-160.

　　[4]SamuelCarpintero，OleHelbyPetersen.Public–privatepartnerships(PPPs)inlocalservices：risk-sharingandprivatedeliveryofwaterservicesinSpain，LocalGovernmentStudies，2016，(6)：958-979.